Ob Brückensanierung oder Schulneubau, kaum ein öffentliches Bauvorhaben kommt ohne Zement und Stahl aus. Die Industrie, die diese Grundstoffe herstellt, soll bis 2045 klimaneutral produzieren und steht damit vor einem Umbau, der hohe Investitionen verlangt. Offen ist bislang, wer die zunächst teureren klimafreundlichen Produkte in ausreichender Menge abnimmt. Seit Juli hat die Bundesregierung ein Instrument in der Hand, mit dem sie die öffentliche Nachfrage gezielt in diese Richtung lenken kann. Wie viel Wirkung davon ausgeht, hat das Institut der deutschen Wirtschaft (IW) in einem neuen Kurzbericht durchgerechnet. Beim Zement kann die öffentliche Hand demnach bis 2030 rund die Hälfte der Produktion aus besonders emissionsarmen Verfahren abnehmen.
Die Autoren Malte Küper und Thilo Schaefer beschreiben die Lage der Grundstoffhersteller als doppeltes Risiko. Neue Anlagen verlangen hohe Anfangsinvestitionen, die sich erst nach vielen Jahren amortisieren, während die notwendige Infrastruktur vielerorts noch fehlt. Hinzu kommt nach Darstellung des IW die Unsicherheit beim Absatz. Bei standardisierten und international gehandelten Grundstoffen reichen schon geringe Preisunterschiede, damit Abnehmer zur konventionellen Ware greifen. Die Unternehmen tragen Finanzierungs- und Absatzrisiko damit gleichzeitig.
An dieser Stelle setzen sogenannte Leitmärkte an. Gemeint ist eine politisch abgesicherte Nachfrage nach klimafreundlichen Grundstoffen, die Investitionen planbar macht und den Förderbedarf auf der Angebotsseite senkt. Grundlage sind einheitliche Standards. Stahl- und Zementindustrie haben mit dem Low Emission Steel Standard (LESS) und der Cement Carbon Class (CCC) eigene Labels vorgelegt. EU-weit sollen die Kriterien künftig über die Ökodesign- und die Bauprodukteverordnung festgelegt werden. Je Tonne sind wasserstoffbasierter Primärstahl oder emissionsarmer Zement deutlich teurer als herkömmliche Ware. Auf das fertige Gebäude oder Fahrzeug gerechnet, fällt der Aufschlag laut IW allerdings gering aus. Im Durchschnitt verteuern sich solche Endprodukte nur um ein bis drei Prozent.
Bislang bleibt das Potenzial der öffentlichen Hand weitgehend ungenutzt. Klimakriterien in Ausschreibungen sind freiwillig, und 2024 enthielten nach der Vergabestatistik des Bundeswirtschaftsministeriums nur 16 Prozent der öffentlichen Aufträge überhaupt Nachhaltigkeitskriterien. Mit dem Gesetz zur Beschleunigung der Vergabe öffentlicher Aufträge hat sich die Rechtslage geändert. Der zum 1. Juli neu gefasste § 113 GWB ermächtigt die Bundesregierung, per Verordnung verbindliche Anforderungen an die Klimafreundlichkeit öffentlich beschaffter Leistungen festzulegen, ausdrücklich auch für emissionsarmen Stahl und Zement. Eine solche Verordnung braucht die Zustimmung des Bundesrates und geht vorher dem Bundestag zu. Der Bundestag fordert sie bis Mitte 2027. Auf europäischer Ebene sieht der Industrial Accelerator Act ab 2029 Mindestanteile von 25 Prozent CO₂-armem Stahl und fünf Prozent CO₂-armem Zement in Beschaffung und Förderung vor.
Wie stark die öffentliche Nachfrage wirkt, hängt nach Einschätzung der Ökonomen vom jeweiligen Grundstoff ab. Beim Zement ist der Effekt am größten. Die Nachfrage ist konzentriert und standardisiert, der Anteil der öffentlichen Hand liegt bei rund 23 Prozent. Rechnet man die Investitionen aus dem Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität hinzu, steigt er auf rund 34 Prozent. Gemessen an den bis 2030 erwarteten Kapazitäten für Zement mit CO₂-Abscheidung (CCS) entspricht das etwa der Hälfte der Produktion. Die öffentliche Hand könne damit einen substanziellen Teil des Hochlaufs selbst absichern, schreiben Küper und Schaefer.
Beim Stahl sieht das Bild anders aus. Mehr als die Hälfte des Primärstahls geht an die Automobilindustrie, der öffentliche Anteil an der Gesamtnachfrage liegt bei rund acht Prozent, beim Primärstahl sogar nur bei rund drei Prozent. Langfristig liege die entscheidende Stellschraube deshalb in der privaten Nachfrage, etwa über die geplante Anrechnung von Grünstahl auf die CO₂-Flottengrenzwerte, heißt es in dem Bericht. Für die Anlaufphase bleibt die öffentliche Hand dennoch wichtig. Weil die neuen Direktreduktionsanlagen bis 2030 nur einen kleinen Teil der Produktion stellen, entspricht die öffentliche Nachfrage fast einem Viertel ihrer erwarteten Kapazität. In der Chemie halten die Autoren Leitmärkte wegen der komplexen Wertschöpfungsketten höchstens bei Endprodukten wie Verpackungen für handhabbar. Der öffentliche Einfluss beschränke sich dort im Wesentlichen auf Kunststoffe im Bausektor und reiche nicht aus.
Für Städte und Gemeinden stellt sich vor allem die Frage, wer die Mehrkosten trägt. Leitmärkte setzen voraus, dass höhere Preise entlang der Lieferkette bis zum Endkunden weitergegeben werden. Welche Folgen das für kommunale Auftraggeber hat, sei bislang kaum untersucht, räumt das IW ein. Das gelte besonders dort, wo die Haushaltslage ohnehin angespannt ist. Zu strenge Kriterien können zudem den Kreis der Anbieter einschränken und die Preise für die öffentliche Hand zusätzlich erhöhen. Hinzu kommen Kosten für Umsetzung und Kontrolle.
Eine weitere Schwierigkeit betrifft die Frage, welche Produkte überhaupt zum Zug kommen. Eine Beschaffung, die allein auf Kosteneffizienz zielt, begünstigt nach Analyse des IW zunächst marktreife Optionen wie Zement mit reduziertem Klinkeranteil oder Sekundärstahl. Diese verursachen geringe Mehrkosten, sparen aber auch vergleichsweise wenig CO₂ ein. Die für den Strukturwandel entscheidenden Near-Zero-Verfahren wie Direktreduktionsstahl oder Zement mit CCS kommen später auf den Markt und sind teurer. Sie brauchen deshalb nach Ansicht der Autoren eigene Vorgaben, in der nationalen Verordnung ebenso wie bei den europäischen Schwellenwerten.
Damit die neue Ermächtigung tatsächlich Investitionen auslöst, plädieren Küper und Schaefer für ein Vorrangprinzip. Der Bund solle die Verordnung zügig erlassen und Vergabestellen verpflichten, das klimafreundlichste verfügbare Produkt zu beschaffen. Für die zahlreichen, oft kleinen kommunalen Vergabestellen schlagen die Autoren eine Übergangszeit vor. Die verbindliche Anwendung könne dort zunächst zurückgestellt werden, um Erfahrungen aus der Bundespraxis einzubeziehen. Zusätzliche Bürokratie dürfe die neue Pflicht nicht erzeugen. Nachweise sollen an bestehende Klassifizierungen anknüpfen, eigene Berichtsstrukturen lehnt das IW ab.
Da die Verordnung der Zustimmung des Bundesrates bedarf, reden die Länder bei der Ausgestaltung mit. Das betrifft auch die Frage, ob und ab wann kommunale Vergabestellen einbezogen werden. Den äußeren Rahmen setzt der Industrial Accelerator Act. Das IW rät, dessen Vorgaben schon in der nationalen Verordnung zu berücksichtigen, um Sonderwege im Binnenmarkt zu vermeiden, ohne auf die europäische Einigung warten zu müssen. (DEKOM, 02.11.2026/IW, 29.10.2026) PM IW hier…
